АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 16 октября 2013 г. по делу № А31-2775/2013

Резолютивная часть решения объявлена 11 октября 2013 года.
Полный текст решения изготовлен 16 октября 2013 года.
Арбитражный суд Костромской области в составе председательствующего судьи Сизова Александра Вениаминовича, судей Зиновьева Андрея Викторовича, Мосунова Дениса Александровича при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Панфиловой О.Н.
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление закрытого акционерного общества Парк-отель "Берендеевка"
к Думе города Костромы
третье лицо - Администрация г. Костромы, Управление территориального планирования городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации города Костромы о признании недействующим раздела Р-1 части 9 статьи 16 Правил землепользования и застройки города Костромы, утвержденного подпунктом 8 пункта 1 Решения Думы города Костромы № 54 от 31.05.2012 г.,
при участии в заседании: от заявителя: не явился, от ответчика: Шарапова Е.В., доверенность от 14.01.2013, от третьих лиц: от Управления - Ильчевская М.Н., доверенность от 05.02.2013 № 41, от администрации - Мальцева И.В., доверенность от 04.12.2012 г. № 55-6242/12,

установил:

Закрытое акционерное общество Парк-отель "Берендеевка" обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействующим раздела Р-1 "Зона особо охраняемых природных территорий регионального уровня" части 9 статьи 16 Правил землепользования и застройки города Костромы, утвержденного подпунктом 8 пункта 1 решения Думы города Костромы № 54 от 31.05.2012 г.
Заявитель на рассмотрение дела в последнее судебное заседание не явился, прислал ходатайство о рассмотрении без его участия, заявленные требования поддерживает в полном объеме.
Ходатайство удовлетворено судом.
Ответчик считает требования заявителя не подлежащими удовлетворению, о чем представил соответствующий отзыв и дополнения к нему.
Привлеченные в дело третьи лица Администрация города Костромы и Управление территориального планирования городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации города Костромы поддержали позицию ответчика, которую выразили в соответствующих отзывах, представленных в материалы дела.
Рассмотрев представленные документы, суд установил следующее.
Постановлением администрации Костромской области от 08.08.2008 г. № 261-а "Об организации особо охраняемой территории регионального значения туристско-рекреационной местности "Парк "Берендеевка" в границах городского округа город Кострома Костромской области создана особо охраняемая природная территория регионального значения.
В соответствии с пунктом 8 Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения туристско-рекреационной местности "Парк "Берендеевка" данная особо охраняемой природная территория организуется без изъятия земельных участков и без изменения категории земель.
ЗАО "Парк-отель "Берендеевка" на праве аренды в соответствии с договором аренды земельного участка № Д.1928.2 от 05.04.2010 года и дополнительного соглашения к нему от 28.12.2011 года принадлежит земельный участок площадью 21143 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, находящий по адресу: город Кострома, ул. Ленина, д. 150ж предоставленный обществу в целях строительства музейного комплекса.
В силу пункта 9 статьи 16 главы 7 Правил землепользования и застройки, земельные участки в составе территории "Туристско-рекреационная местность "Парк "Берендеевка" не переведены в категорию земель особо охраняемых природных территорий и в настоящее время относятся к категории земель - земли населенных пунктов.
В соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса РФ решением Думы города Костромы от 16.12.2010 года № 62 "Об утверждении правил застройки и землепользования города Костромы" были утверждены Правила застройки и землепользования города Костромы, согласно части 9 статьи 16 которых особо охраняемая территория регионального значения туристско-рекреационная местность "Парк "Берендеевка" была отнесена к зоне Р-1 "Зона особо охраняемых природных территорий регионального уровня" с указанием отсутствия распространения на данную зону градостроительных регламентов со ссылкой на части 6, 7 статьи 36 Градостроительного кодекса.
31.05.2012 года решением Думы города Костромы № 54 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Костромы", опубликованном в печатном издании "Официальный вестник города Костромы", № 21, 08.06.2012 г. часть 9 статьи 16 Правил землепользования и застройки города Костромы была изложена в редакции, в соответствии с которой в отношении зоны Р-1 "Зона особо охраняемых природных территорий регионального уровня" были распространены градостроительные регламенты и установлены разрешенные виды использования земельных участков, входящих в состав данной зоны.
Истец считает, что раздел Р-1 "Зона особо охраняемых природных территорий регионального уровня" части 9 статьи 16 Правил землепользования и застройки города Костромы в редакции решения Думы города Костромы № 54 от 31.05.2012 года не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с чем обратился с настоящим иском в суд о признании его недействующим.
Ответчик в своем отзыве на иск указал, что в соответствии с частью 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Считает, что в данном случае законодатель закрепил возможность не установления градостроительных регламентов для отдельных категорий земель. Вместе с тем, категория земель "земли населенных пунктов" (пункт 2 части 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации) в перечень категорий, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, не включена. Следовательно, Думой города Костромы правомерно установлен градостроительный регламент на территорию, на которой расположен Парк "Берендеевка".
Исследовав материалы дела, оценив доводы представителей сторон и третьих лиц, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности.
Согласно части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
Пунктом 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
В пункте 1 информационного письма от 13.08.2004 г. № 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что согласно статье 29 и части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
Таким образом, по делам об оспаривании нормативных правовых актов судам следует проверять, имеется ли федеральный закон, которым рассмотрение таких дел отнесено к их компетенции.
В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Из пункта 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.
На основании пункта 2 части 2 статьи 29 Устава муниципального образования городского округа город Кострома, утвержденного решение Думы города Костромы от 26.05.2005 № 41 утверждение Правил землепользования и застройки относится к полномочиям Думы города Костромы.
Решение Думы города Костромы от 31.05.2012 № 54 было официально опубликовано в газете "Официальный вестник города Костромы", № 21, 08.06.2012.
Принятое Думой города Костромы решение затрагивает интересы неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, действует в течение не определенного периода времени независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, то есть является нормативным актом. Рассмотрение настоящего спора находится в компетенции арбитражного суда.
В соответствии со статьями 12, 130, 131 Конституции Российской Федерации, статьей 1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), местное самоуправление - самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению, в частности, через свои органы, не входящую в систему органов государственной власти, вопросов местного значения.
Исходя из положений статей 15, 76 Конституции РФ, статей 1, 7, 34 Федерального закона № 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения и в пределах полномочий принимают (издают) муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить федеральным законам.
Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации определен состав земель в Российской Федерации. Согласно части 1 данной статьи земли по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе земли населенных пунктов (пункт 2) и земли особо охраняемых территорий и объектов (пункт 4).
Статья 8 Кодекса устанавливает порядок отнесения земель к категориям, перевод их из одной категории в другую. В частности, перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Перевод земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны.
Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (часть 1 статьи 8 Кодекса).
В соответствии со статьей 83 Земельного кодекса Российской Федерации землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к территориальным зонам.
В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.
Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94-100 Земельного кодекса Российской Федерации.
Понятие земель особо охраняемых территорий установлено статьей 94 Земельного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 данной статьи к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
Частью 2 статьи 94 Кодекса предусмотрено, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) иные особо ценные земли в соответствии с Кодексом, федеральными законами.
Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального, регионального, местного значения, а также порядок их использования устанавливается правовыми актами соответствующих органов государственной власти, федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством Российской Федерации на основании федеральных законов.
В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 № 1882/09 сформулирована правовая позиция, согласно которой факт отнесения одного и того же участка к землям особо охраняемых территорий и землям населенных пунктов не противоречит закону, поскольку в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в пределах черты поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное или иное особо ценное значение.
В судебном заседании установлено, что Постановлением администрации Костромской области от 08.08.2008 г. № 261-а "Об организации особо охраняемой природной территории регионального назначения туристско-рекреационной местности "Парк Берендеевка" организована особо охраняемая природная территория регионального значения туристско-рекреационная местность "Парк Берендеевка" без изъятия земельных участков и без изменения категории земель.
В соответствии с п. 1 ст. 16 решения Думы города Костромы от 16.12.2010 г. № 62 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Костромы" в перечень территориальных зон, выделенных на Карте градостроительного зонирования территории города Костромы выделены зоны особо охраняемых природных территорий регионального уровня (Р-1).
В пункте 9 ст. 16 Решения указано, что использование земель особо охраняемых природных территорий (зона Р-1) определяется уполномоченными органами исполнительной власти Костромской области в соответствии с федеральными законами. В составе зоны Р-1 (зона особо охраняемых природных территорий регионального уровня) расположены объекты - государственные памятники природы регионального значения в число которых входит туристско-рекреационная местность Парк "Берендеевка".
В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять в границах особо охраняемой природной территории (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), разрешение на строительство выдается федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующая особо охраняемая природная территория.
При этом необходимо отметить, что законодателем в основу определения уполномоченного на выдачу разрешения лица положен критерий нахождения особо охраняемой территории, в пределах которой предполагается осуществление строительства, в ведении указанного лица, независимо от принадлежности особо охраняемой природной территории к той или иной категории земель.
В соответствии с пунктами 14, 15 Положения "Об особо охраняемой природной территории регионального значения туристско-рекреационной местности "Парк Берендеевка", утвержденного постановлением администрации Костромской области от 8 августа 2008 года № 261-а, особо охраняемая природная территория туристско-рекреационная местность "Парк Берендеевка" находится в ведении Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, на который возлагается государственный контроль режима особой охраны указанной особо охраняемой природной территории.
Согласно пункту 67.1 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 29.10.2009 года № 247, указанный департамент наделен полномочиями по выдаче разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять (осуществлялось) в границах особо охраняемой природной территории регионального значения (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), находящейся в ведении Департамента.
Таким образом, в силу указанных выше норм органом уполномоченным на выдачу разрешений ЗАО "Берендеевка" является Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области.
То обстоятельство, что земельный участок отнесен к числу земель населенных пунктов, не исключает его принадлежности к особо охраняемым природным территориям и не исключает действие в отношении данного земельного участка правового режима, введенного для земель особо охраняемых природных территорий.
В силу ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также ч. 3 ст. 7 Правил землепользования и застройки, утвержденных Решением Думы г. Костромы от 16 декабря 2010 г. № 62 (далее - Правила землепользования и застройки), для земель особо охраняемых природных территории градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков, не устанавливаются.
В отзыве Управления территориального планирования городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации города Костромы (разработчика проекта решения Думы города Костромы от 31.05.2012 № 54 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки), указано что на чертежах Генерального плана города Костромы, утвержденного решением Думы города Костромы от 18.12.2008 года № 212, Правил землепользования и застройки города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 16.12.2010 года № 62 определена территориальная зона - зоны особо охраняемых природных территорий регионального уровня (Р-1), в состав которой входит особо охраняемая природная территория Парк "Берендеевка" и иные земельные участки.
Таким образом, территория зоны Р-1 и особо охраняемой природной территории Парк "Берендеевка" не тождественны, границы рассматриваемых зон не совпадают, из чего следует, что градостроительные регламенты установлены для иных земельных участков, на территорию Парк "Берендеевка" не распространяются.
В своем дополнительном отзыве ответчик указал, что пояснения по делу, представленные Управлением территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества Администрации города Костромы не противоречат доводам приведенным Думой города Костромы, следовательно, как и ранее было заявлено: Дума города Костромы считает, что требования, заявленные Закрытым акционерным обществом Парк-отель "Берендеевка" к Думе города Костромы о признании недействительным с даты вступления в силу редакцию раздела Р-1 "Зона особо охраняемых природных территорий регионального уровня" части 9 статьи 16 Правил землепользования и застройки города Костромы, утвержденную подпунктом 8 пункта 1 решения Думы города Костромы № 54 от 31.05.2012 г. не обоснованы и удовлетворению не подлежат.
В подтверждение указанных доводов в материалы дела представлено постановление Администрации города Костромы от 28.08.2013 г. № 1903 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка по адресу: Костромская область, г. Кострома, ул. Ленина, 150ж и сам градостроительный план в соответствии с которым для земельного участка по указанному адресу, градостроительный регламент не установлен.
В связи с чем суд приходит к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя обжалуемым нормативным актом. Доказательств обратного не представлено.
В удовлетворении требований заявителя должно быть отказано, уплаченная им государственная пошлина возврату не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь 110, 167-171, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении требований закрытого акционерного общества Парк-отель "Берендеевка" о признании недействующим раздела Р-1 "Зона особо охраняемых природных территорий регионального уровня" части 9 статьи 16 Правил землепользования и застройки города Костромы, утвержденного подпунктом 8 пункта 1 Решения Думы города Костромы № 54 от 31.05.2012 г. - отказать.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья
А.В.СИЗОВ

Судьи
А.В.ЗИНОВЬЕВ
Д.А.МОСУНОВ


------------------------------------------------------------------