КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 29 октября 2013 г. по делу № 3-19/13

Костромской областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО "Водоканалсервис" о признании недействующим постановления администрации Костромской области от 14.12.2010 № 420-а в части отсутствия в утвержденном им Перечне социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендной плате на территории Костромской области деятельности по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод,

установил:

ООО "Водоканалсервис" обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия постановления администрации Костромской области от 14 декабря 2010 года № 420-а в части отсутствия в утвержденном этим постановлением Перечне социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендной плате на территории Костромской области деятельности по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод.
В обоснование заявления указал, что на основании концессионного соглашения от 26.03.2012 между ООО "Водоканалсервис" и администрацией городского округа город Шарья Костромской области ООО "Водоканалсервис" должен стать арендатором ряда земельных участков, занятых объектами водоснабжения и водоотведения. Арендная плата за эти земельные участки в шесть раз превышает размер налога на землю. При установлении порядка определения размера арендной платы органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны руководствоваться Основными принципами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582. Одним из этих принципов является принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога. Между тем при формировании оспариваемого Перечня администрацией области не принято во внимание, что деятельность по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод является социально значимой. Так, в соответствии с Федеральным законом от 23.11.2009 № 261-ФЗ "Об энергоснабжении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" к регулируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществляемые субъектами естественных монополий, в том числе организациями коммунального комплекса, организациями, осуществляющими горячее водоснабжение и водоотведение, в отношении которых в соответствии с законодательством РФ осуществляется регулирование цен и тарифов. В свою очередь государственное регулирование цен и тарифов осуществляется в отношении наиболее социально значимых видов деятельности. Кроме того, на территории Костромской области критерии определения арендной платы за земельные участки, используемые для осуществления деятельности по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, существенно отличаются. В частности, в некоторых муниципальных образованиях деятельность по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод включена в перечень социально значимых видов деятельности.
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены департамент имущественных и земельных отношений Костромской области и департамент экономического развития Костромской области.
В судебном заседании представитель ООО "Водоканалсервис" Г. заявление поддержала. Дополнительно пояснила, что полагает оспариваемый нормативный правовой акт противоречащим установленному Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной, платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" принципу учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога. Считает, что деятельность по водоотведению, водоснабжению и очистке сточных вод должна быть включена в перечень социально значимых видов деятельности, применяемый при установлении размера арендной платы за земельные участки, поскольку объекты водоснабжения и канализации отнесены к социально значимым в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", в приложении к Правилам полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 4 мая 2012 г. № 442 "О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии", в распоряжении губернатора Костромской области.
Представители заинтересованных лиц: администрации Костромской области П. и С., департаментов имущественных и земельных отношений Костромской области И. и экономического развития Костромской области Г.Д. с заявлением ООО "Водоканалсервис" не согласились. Указывают, что оспариваемый нормативный акт принят органом государственной власти субъекта Российской Федерации - администрацией Костромской области в пределах ее компетенции и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В своих возражениях представители администрации Костромской области П. и С. пояснили, что оспариваемое постановление принято администрацией Костромской области в пределах предоставленной ей ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом Костромской области, Законом Костромской области компетенции. Перечень социально значимых видов деятельности принят в целях предоставления льгот по арендной плате за земельные участки. Определение перечня видов деятельности относится к компетенции администрации Костромской области, и вопрос о включении того или иного вида деятельности в этот Перечень решается администрацией самостоятельно. Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, обязывающие включать тот или иной вид деятельности в этот перечень, отсутствуют. Основной целью деятельности заявителя является извлечение прибыли, поэтому невключение осуществляемого им вида деятельности в Перечень не противоречит принципу необходимости поддержки социально значимого вида деятельности и не нарушает его прав и законных интересов.
В своем заключении прокурор полагал заявление ООО "Водоканалсервис" не подлежащим удовлетворению.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства, суд не находит оснований для удовлетворения заявления ООО "Водоканалсервис" по следующим основаниям.
Постановлением администрации Костромской области от 14.12.2010 № 420-а утвержден Перечень социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендной плате на территории Костромской области. Акт опубликован в издании "СП - нормативные документы", № 55, 24.12.2010.
Как следует из текста постановления об утверждении Перечня, он должен применяться при расчете арендной платы за использование государственного имущества и земельных участков, находящихся в собственности Костромской области, и земельных участков на территории Костромской области, государственная собственность на которые не разграничена.
Постановлением администрации Костромской области от 22.10.2007 № 241-а утверждено Положение об арендной плате за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Костромской области, и земельные участки на территории Костромской области, государственная собственность на которые не разграничена. Нормативный правовой акт опубликован в издании "СП - нормативные документы", № 51 (111), 24.10.2007 и "Деловое обозрение" № 583, 22.11.2007. Пунктом 5.1 указанного Положения предусмотрено, что арендная плата за земельные участки, предоставленные для осуществления социально значимых видов деятельности, перечень которых утвержден администрацией Костромской области, за исключением случаев, когда право на заключение договора аренды земельного участка приобретено на торгах, устанавливается равной размеру земельного налога в отношении соответствующего земельного участка. Льготы предоставляются при условии, если в общем объеме хозяйственной деятельности организации или индивидуального предпринимателя доля социально значимых видов деятельности составляет не менее 70%. Указанный пункт Положения введен постановлением администрации Костромской области от 26.11.2010 № 385-а, опубликованным в "СП - нормативные документы", № 51, 03.12.2010.
В Порядке расчета арендной платы за использование государственного имущества Костромской области, утвержденном постановлением администрации Костромской области от 11 июня 2010 года № 193-а, отсутствует ссылка на перечень социально значимых видов деятельности, поскольку в расчете арендной платы напрямую указаны коэффициенты в зависимости от вида деятельности, для осуществления которой предоставляется в аренду объект недвижимости.
В связи с этим оспариваемый правовой акт в настоящее время применяется только при исчислении арендной платы в отношении земельных участков.
Учитывая, что этим актом фактически устанавливаются льготы определенным категориям плательщиков земельного налога, а предоставление льгот является составной частью порядка и условий определения размера арендной платы, то данный акт должен приниматься тем же органом, что и нормативный акт, которым устанавливается порядок определения размера арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и участков, государственная собственность на которые не разграничена.
Согласно пунктам "в", "г", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, земельное законодательство. Как указано в статье 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.
В части 1 статьи 26 Устава Костромской области предусмотрено, что высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Костромской области является администрация Костромской области. Пунктом 5 части 2 статьи 28 Устава установлено, что администрация Костромской области управляет и распоряжается собственностью Костромской области в соответствии с законами Костромской области, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Костромской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу статьи 12 Закона Костромской области от 24 апреля 2008 года № 301-4-ЗКО "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Костромской области" к полномочиям администрации Костромской области в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Костромской области относится, в том числе, принятие правовых актов по вопросам управления и распоряжения государственным имуществом Костромской области в соответствии с действующим федеральным и областным законодательством.
Как следует из содержания статей 3 и 9 Закона Костромской области от 11 января 2007 года № 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области", нормативным правовым актом администрации Костромской области является постановление. В части 7 статьи 21 названного Закона Костромской области в качестве официального опубликования нормативного правового акта предусмотрено, в том числе, его размещение в информационно-правовом бюллетене "СП - нормативные документы".
Таким образом, оспариваемое постановление администрации Костромской области от 14 декабря 2010 года № 420-а "Об утверждении Перечня социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендной плате на территории Костромской области" принято компетентным органом, в установленной для такого акта форме и опубликовано в предусмотренном законом Костромской области порядке.
Невключение в утвержденный этим постановлением Перечень социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендной плате на территории Костромской области деятельности по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нежели оспариваемое постановление.
В соответствии с пунктом 4 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582 утверждены Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. К этим принципам относится, в том числе, и принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога.
В целях реализации именно этого принципа администрацией Костромской области и был утвержден оспариваемый заявителем Перечень социально значимых видов деятельности.
Между тем ни названным Постановлением Правительства РФ, ни иными нормативными правовыми актами, принятыми на уровне Российской Федерации, в том числе законами, не определен порядок, критерии отнесения того или иного вида деятельности к социально значимым, нуждающимся в поддержке на территории всей Российской Федерации или ее субъектов, а также не определен перечень юридических и физических лиц, занятых осуществлением такой деятельности, которым необходимо устанавливать льготы по арендной плате за пользование землей на всей территории Российской Федерации.
К социально значимым видами деятельности может быть отнесена любая деятельность, в ходе осуществления которой затрагиваются права и интересы общества (населения) или в результатах которой заинтересовано большое число людей - социум. Между тем это не означает, что льготы по арендной плате за земельные участки должны предоставляться всем предприятиям и организациям, деятельность которых затрагивает права и интересы больших групп населения, или продукт деятельности которых потребляет значительное число жителей региона. Учитывая, что к такой деятельности можно отнести не только деятельность по водоснабжению, но и иную деятельность по предоставлению коммунальных услуг, деятельность всех естественных монополий, розничную торговлю, строительство, транспортные услуги и т.п., такое толкование принципа учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности, на котором настаивает заявитель, представляется неверным и чрезмерно расширительным. В связи с этим суд считает, что реализация этого принципа может осуществляться путем установления органом, компетентным в установлении порядка, условий внесения и размера арендной платы в отношении соответствующих земельных участков перечня социально значимых видов деятельности, исходя из целей и задач, стоящих перед страной, регионом, муниципальным образованием.
Как следует из содержания статьи 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", к целям государственной политики в сфере водоснабжения не относится предоставление обязательных льгот всем лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения.
В ходе судебного разбирательства также установлено, что к целям и задачам Костромской области на ближайшее время не отнесена поддержка всех имеющихся в области предприятий, осуществляющих водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод. Исходя из представленных программ следует, что в ближайшие годы планируется лишь оказать адресное содействие в строительстве и реконструкции конкретных объектов водоснабжения и водоотведения.
При таких обстоятельствах невключение деятельности по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод в Перечень, предоставляющий право на льготы по арендной плате за пользование земельными участками, находящимися в собственности Костромской области, и земельными участками на территории области, государственная собственность на которые не разграничена, не противоречит закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу по сравнению с постановлением администрации Костромской области.
Ссылки представителя заявителя на ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", в статье 132 которого объекты коммунальной инфраструктуры названы социально значимыми объектами, и приложение к Правилам полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 4 мая 2012 года № 442 "О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии", в котором организации, осуществляющие эксплуатацию объектов централизованного водоснабжения и канализации отнесены к категориям потребителей, ограничение режима потребления электрической энергии которых может привести к экономическим, экологическим и социальным последствиям, не могут быть приняты во внимание при рассмотрении настоящего дела. Эти нормативные акты регулируют иные правоотношения, а не правоотношения по пользованию земельными участками. Кроме того, и ФЗ "О банкротстве", и Постановление Правительства РФ от 4 мая 2012 года № 442 относят объекты водоснабжения к социально значимым в целях защиты интересов потребителей поставляемого этими объектами ресурса. В свою очередь при установлении перечня социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендной плате за пользование земельными участками преследуется цель поддержки предприятий, осуществляющих социально значимую деятельность.
Важность объектов и деятельности для общества может по-разному учитываться в различных сферах правового регулирования. При этом следует отметить, что, например, в статье 395 НК РФ не предусмотрено предоставление льгот по земельному налогу организациям, осуществляющим деятельность по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод.
То обстоятельство, что организации, осуществляющие водоснабжение, относятся к субъектам естественных монополий и цены на их продукт подлежат государственному регулированию, также не обязывает орган государственной власти субъекта Российской Федерации включать осуществляемую ими деятельность в перечень социально значимых в целях установления льгот по арендной плате за пользование земельными участками. Целью государственного регулирования деятельности естественных монополий является доступность приобретения и оплаты потребителями соответствующих услуг и товаров субъектов естественных монополий, а также соблюдение баланса интересов общества и хозяйствующего субъекта.
К основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582, относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке. Таким образом, государственное регулирование цен и тарифов на товары и услуги в сфере водоснабжения должно учитываться при определении размера арендной платы за земельные участки. Это будет являться проявлением принципа экономической обоснованности размера платы, а не принципа учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности. Между тем постановление администрации Костромской области от 22 октября 2007 года № 241-а "Об арендной плате за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Костромской области, и земельные участки на территории Костромской области, государственная собственность на которые не разграничена", в соответствии с которым устанавливается размер арендной платы заявителю, объектом судебного контроля в настоящем деле не является.
Также к основным принципам определения арендной платы, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582, отнесен принцип запрета необоснованных предпочтений. В соответствии с этим принципом установленный на основании нормативных актов Правительства РФ, органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления порядок расчета размера арендной платы в отношении земельных участков, предназначенных для одних и тех же видов деятельности и предоставляемых по одним и тем же основаниям, не должен различаться. Однако постановления органов местного самоуправления на территории Костромской области, которые отнесли деятельность по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод к социально значимой для целей предоставления льгот по арендной плате за земельные участки, на которые ссылается заявитель, имеют меньшую юридическую силу в иерархии нормативных правовых актов, нежели оспариваемое постановление администрации Костромской области. Кроме того, значимость того или иного вида деятельности для общества в различных населенных пунктах может не совпадать.
В утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582 Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, деятельность по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод не названа в качестве социально значимой. В соответствии с пунктом 5 этих Правил арендная плата в отношении земельных участков, занятых трубопроводами и иными объектами, используемыми в сфере водоснабжения, рассчитывается в соответствии со ставками либо методическими указаниями, утвержденными Министерством экономического развития Российской Федерации. Однако это не означает, что водоснабжение следует относить к социально значимым видам деятельности. Установленные Министерством экономического развития Российской Федерации ставки арендной платы не могут быть приняты во внимание при рассмотрении настоящего дела, поскольку в рамках этого дела проверяется только законность постановления администрации Костромской области от 14 декабря 2010 года № 420-а "Об утверждении перечня социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендной плате на территории Костромской области".
Согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Поскольку суд пришел к выводу о том, что невключение в утвержденный постановлением администрации Костромской области от 14 декабря 2010 года № 420-а Перечень социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендной плате на территории Костромской области деятельности по водоснабжению, не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, заявление ООО "Водоканалсервис" подлежит оставлению без удовлетворения. Фактически ООО "Водоканалсервис" оспаривает не само постановление администрации Костромской области, а утвержденный этим постановлением Перечень социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендой плате на территории Костромской области. На основании вышеизложенного в признании этого Перечня недействующим в части отсутствия в нем такого вида деятельности, как деятельность по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, следует отказать.
Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении заявления о признании недействующим утвержденного постановлением администрации Костромской области от 14 декабря 2010 года № 420-а Перечня социально значимых видов деятельности для предоставления льгот по арендой плате на территории Костромской области в части отсутствия в нем деятельности по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод ООО "Водоканалсервис" отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Костромской областной суд.


------------------------------------------------------------------