КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ
от 12 февраля 2013 г. по делу № 3-1/13

Костромской областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям индивидуальных предпринимателей Ш. и М. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 32 и 33 Закона Костромской области от 21.07.2008 № 352-4-ЗКО "Кодекс Костромской области об административных правонарушениях",

установил:

Костромской областной Думой 10 июля 2008 года принят и 21 июля 2008 года подписан губернатором Костромской области Закон Костромской области № 352-4-ЗКО "Кодекс Костромской области об административных правонарушениях".
Закон опубликован в "СП - нормативные документы" № 33 (157) от 25 июля 2008 года.
Статья 32 указанного закона предусматривает административную ответственность за несоблюдение расписания и установленного маршрута регулярных перевозок.
В соответствии с частью 1 данной статьи осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом городского, пригородного или межмуниципального сообщения, а также городским наземным электрическим транспортом общего пользования с нарушением расписания (в редакции Закона Костромской области от 29.03.2010 № 596-4-ЗКО) (см. текст в предыдущей редакции)
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - до пятидесяти тысяч рублей (в редакции Закона Костромской области от 21.12.2011 № 166-5-ЗКО).
В соответствии с частью 2 данной статьи осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом городского, пригородного или межмуниципального сообщения, а также городским наземным электрическим транспортом общего пользования вне установленных маршрутов (в редакции Закона Костромской области от 29.03.2010 № 596-4-ЗКО) (см. текст в предыдущей редакции)
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - до пятидесяти тысяч рублей (в редакции Закона Костромской области от 21.12.2011 № 166-5-ЗКО).
Статьей 33 указанного Закона установлена административная ответственность за выполнение регулярных перевозок пассажиров и багажа без договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок.
Согласно тексту статьи выполнение регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом городского, пригородного или межмуниципального сообщения, а также городским наземным электрическим транспортом общего пользования без договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа, заключенного с соответствующим организатором перевозок (в редакции Закона Костромской области от 29.03.2010 № 596-4-ЗКО), (см. текст в предыдущей редакции)
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей (в редакции Закона Костромской области от 26.11.2012 № 307-5-ЗКО).
Индивидуальные предприниматели Ш. и М. обратились в суд с названными заявлениями, указывая в обоснование, что ими осуществляются регулярные пассажирские перевозки. Статьи 32 и 33 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях, которыми установлена административная ответственность за неисполнение расписания и нарушение маршрута при осуществлении регулярных перевозок, а также за осуществление регулярных перевозок пассажиров без договора с организатором перевозок, нарушают положения статей 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ, так как предусматривают ответственность за нарушение положений актов Костромской области, дублирующих федеральные нормы в области перевозочного процесса. Правила, за нарушение которых законом области предусмотрена административная ответственность, сформулированы в федеральном законодательстве. Следовательно, ответственность за их несоблюдение может наступать только по статье 14.1 КоАП РФ. Нормативно-правовые акты регионального и муниципального уровня в Костромской области, касающиеся вопросов организации транспортного обслуживания населения, представляют собой воспроизведение федерального законодательства, имеют организационный, но не правоустанавливающий характер. Соответственно их положения не могут рассматриваться в качестве правовой основы установления административной ответственности.
Определением судьи Костромского областного суда от 17 декабря 2012 года гражданские дела, возбужденные по заявлениям Ш. и М., объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения /т. 1 л.д. 94/.
В судебное заседание заявители Ш. и М. не явились, просили рассматривать дело в их отсутствие.
Представитель заявителя М. - К., действующий на основании доверенности (т. 1 л.д. 93), заявление поддержал, просил признать оспариваемые нормы недействующими с момента обращения с заявлением, суду пояснил, что обязанность осуществлять регулярные перевозки по утвержденному расписанию, установленному маршруту и только при наличии договора, заключенного с соответствующим организатором перевозок, установлена федеральным законодательством, а именно: Федеральным законом от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года № 112, статьей 20 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Министра транспорта РФ от 08.01.1997 № 2, Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 № 200. Положения, содержащиеся в данных правовых актах, являются лицензионными требованиями. Их нарушение влечет административную ответственность, предусмотренную частями 3, 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Соответственно законом Костромской области не может быть установлена административная ответственность за несоблюдение при осуществлении регулярных перевозок расписания, нарушение маршрута, а также за осуществление регулярных перевозок при отсутствии договора с организатором перевозок. В Законе Костромской области "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" указанные федеральные нормы лишь конкретизированы, положения данного закона носят организационный, но не правоустанавливающий характер. Следовательно, законодатель Костромской области не имел права устанавливать ответственность за несоблюдение данных норм.
Представители заинтересованного лица - Костромской областной Думы - П. и Г., действующие на основании доверенностей (т. 1 л.д. 118, 119), возражали против удовлетворения заявления, суду пояснили (в отзывах на заявления указали - т. 1 л.д. 98-102, 103-107), что оспариваемыми статьями Кодекса Костромской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение положений, содержащихся в Законе Костромской области "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области", а не в федеральных нормах. Федеральное законодательство не закрепляет обязанность при осуществлении регулярных перевозок заключать договор с организатором перевозок, соблюдать установленные расписание и маршрут.
Представитель губернатора Костромской области С., действующий на основании доверенности (т. 1 л.д. 120), возражал против удовлетворения заявления, суду пояснил (в отзывах на заявления указал - т. 1 л.д. 108-112, 113-117), что действующее положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом не предусматривает таких лицензионных требований, как соблюдение расписания, запрет осуществления перевозок вне установленных маршрутов и при отсутствии договора с организатором перевозок. Статьи 32, 33 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях и части 3, 4 статьи 14.1 КоАП РФ направлены на регулирование общественных отношений различных сфер действия.
Представитель департамента транспорта и дорожного хозяйства Костромской области Б., действующий на основании доверенности (т. 1 л.д. 173), возражал против удовлетворения заявления, суду пояснил (в отзыве на заявления указал - т. 1 л.д. 216-219), что законом Костромской области установлены общие правила организации транспортного обслуживания населения на территории Костромской области. Федеральные нормативно-правовые акты, на которые ссылаются заявители, данные отношения не регулируют. В связи с этим правомерно установление ответственности за нарушение этих норм в Кодексе Костромской области об административных правонарушениях.
Представитель Управления государственного автодорожного надзора по Костромской области Н., действующий на основании доверенности, возражал против удовлетворения заявлений, дал объяснения, аналогичные объяснениям вышеуказанных представителей заинтересованных лиц.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области К., действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения заявлений, суду пояснила, что при проведении правовой экспертизы Кодекса Костромской области об административных правонарушениях противоречий действующему федеральному законодательству выявлено не было.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, и их представителей, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению в части признания недействующей статьи 32 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях, а в удовлетворении требования о признании недействующей статьи 33 указанного Кодекса следует отказать, суд приходит к следующему.
Как видно из материалов дела, Ш. и М. зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей, им выданы лицензии на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) /т. 1 л.д. 12, 13, 14-15, 149, 150, 151-152/.
Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Часть 1 статьи 1.3 КоАП РФ предусматривает, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 указанного Кодекса к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с положениями статьи 26 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.
В силу подпунктов 12 и 39 пункта 2 статьи 26.3 указанного Закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси и установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Общественные отношения в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания населения, организации дорожной безопасности, в том числе в пределах территории субъекта Российской Федерация и муниципального образования, являющиеся вопросами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, регулируются Федеральными законами от 10 декабря 2005 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090, Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 2, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 112, Приказом Минтранса России от 18 сентября 2008 г. № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным Приказом Минтранса России от 20 августа 2004 г.
Из положений статей 1, 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" однозначно следует, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, а также, при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не актами субъекта Российской Федерации. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждаются Правительством Российской Федерации.
В статье 2 данного Закона определены такие понятия, как маршрут, под которым понимается путь следования транспортного средства между пунктами отправления и назначения (п. 8); маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке (п. 9); расписание - график, устанавливающий время или интервалы прибытия транспортных средств в остановочный пункт либо отправления транспортных средств от остановочного пункта (п. 15).
Статьей 19 Закона предусмотрено, что регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок (часть 1). Регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования (часть 2). Регулярные перевозки пассажиров и багажа подразделяются на: 1) перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок; 2) перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок (часть 3). Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением случаев, если согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров (часть 4). Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров осуществляются в начальном и конечном остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок, а также по требованию пассажиров (часть 5). В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров (часть 6).
Статья 20 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" содержит основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.
На основании предписаний данной статьи юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны:
организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения;
соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей;
создавать условия для повышения квалификации водителей и других работников автомобильного и наземного городского электрического транспорта, обеспечивающих безопасность дорожного движения;
анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств;
организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях;
обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения;
обеспечивать исполнение установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Эти требования получили развитие в Положении "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденном Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 2 (в редакции Приказа Минтранса России от 18 июля 2000 г. № 75), где, кроме требований к профессиональной деятельности водителя (п. 2.2, 2.3), к содержанию автобусов в технически исправном состоянии (3.1-3.4), к обеспечению безопасности дорожных условий на маршрутах автобусных перевозок, к автобусным остановкам, к железнодорожным переездам, паромным и ледовым переправам (п. 4), содержатся также требования к обследованию автобусных маршрутов, к организации перевозочного процесса (п. 5), к перевозкам пассажиров в регулярном городском, пригородном и междугородном сообщении (п. 5.9).
Данным Положением на перевозчика возлагается обязанность комплексного обследования и согласования маршрута и графика регулярных перевозок, составления и утверждения на каждый маршрут регулярных перевозок паспорта и схемы маршрута с указанием опасных участков; разработки графика (расписания) движения на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, а также обязанность каждого водителя, выполняющего регулярные перевозки, иметь график движения на маршруте с указанием времени и мест остановок в пути на отдых, обед и ночлег, схему маршрута. Запрещается отклоняться от заранее согласованных (утвержденных) маршрутов движения автобусов, производить остановки в местах, не предусмотренных графиком движения, превышать установленные скоростные режимы движения.
Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов и его утверждение с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, включая легковое такси, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.
Таким образом, из содержания вышеприведенных федеральных норм однозначно следует обязанность перевозчика осуществлять регулярные перевозки по расписанию и маршруту, которые утверждаются уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления. Положений, позволяющих перевозчикам выполнять регулярные перевозки, не соблюдая расписание и вне установленного маршрута, в данных нормах не содержится.
Кроме того, из содержания и смысла вышеуказанных правовых актов следует, что перевозчик, даже при наличии лицензии, не может осуществлять регулярные перевозки по неутвержденному для него маршруту и расписанию. То есть действующее федеральное законодательство фактически устанавливает необходимость прохождения перевозчиком определенной процедуры допуска к осуществлению регулярных перевозок, процедуры согласования права на осуществление регулярных перевозок. Суть данной процедуры сводится к утверждению уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления для конкретного перевозчика маршрута и расписания, по которым он будет выполнять регулярные перевозки.
В этой связи нельзя признать обоснованными утверждения представителей заинтересованных лиц о том, что не установлена федеральными нормами обязанность по соблюдению расписания и маршрута, а также необходимость прохождения определенной процедуры допуска к осуществлению регулярных перевозок, без соблюдения которой перевозчик, даже при наличии лицензии, не имеет права осуществлять регулярные перевозки.
Статьями 7, 8, 10 Закона Костромской области от 18.11.2009 № 539-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" установлены обязанность перевозчика осуществлять регулярные перевозки по утвержденному организатором перевозок расписанию, запрет осуществления регулярных перевозок пассажиров транспортом общего пользования вне установленных маршрутов и без заключения договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров с организатором перевозок.
То есть правомочия субъекта Российской Федерации по организации транспортного обслуживания были реализованы в Костромской области посредством принятия указанного закона. Однако в приведенных статьях закона не имеется каких-либо новых норм, регламентирующих организацию транспортного обслуживания населения, а, исходя из потребностей конкретизации федерального законодательства, они содержат (конкретизируют) только те обязательные предписания - ограничения экономической деятельности, которые легитимно установлены в сфере регулирования правоотношений в области безопасности дорожного движения и организации транспортного обслуживания населения федеральным законодательством. Указанные нормы являются по существу воспроизведением федерального законодательства, поэтому не могут рассматриваться основой для установления административной ответственности.
Как правильно пояснял представитель заявителя М. - К. в указанных статьях закона Костромской области содержатся лишь организационные нормы, но не правоустанавливающие.
То обстоятельство, что установленная федеральным законодательством обязательная процедура допуска перевозчика к осуществлению регулярных перевозок в виде утверждения расписания и маршрута, по которым ему разрешается регулярные перевозки осуществлять, в указанном законе Костромской области сформулирована в виде установления обязанности заключения договора с организатором перевозок, не свидетельствует о создании региональным законодателем новой нормы.
Как следует из части 2 статьи 12 Закона Костромской области "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" договором с организатором перевозок определяется маршрут, по которому перевозчику разрешается осуществлять регулярные перевозки, расписание перевозок, категории и класс маршрутных транспортных средств. То есть заключением договора организатор перевозок фактически утверждает перевозчику маршрут и расписание, что и предусмотрено федеральным законодательством.
Указанное подтверждается текстом договора на временное обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования по муниципальному маршруту регулярных перевозок № <данные изъяты> заключенного с ИП Ш. /т. 1 л.д. 153-157/.
Таким образом, устанавливая оспариваемыми статьями административную ответственность за осуществление регулярных перевозок с нарушением расписания, за осуществление регулярных перевозок вне установленных маршрутов, а также за выполнение регулярных перевозок без договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок, заключенного с соответствующим организатором перевозок, законодатель Костромской области фактически предусмотрел ответственность за нарушение федеральных норм, что недопустимо.
Кроме того, ответственность за указанные нарушения уже предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях.
В соответствии со статьями 2, 3, 4, 8, 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), является лицензируемым видом деятельности.
Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 02.04.2012 № 280, относит к лицензионным требованиям при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, в том числе соблюдение лицензиатом требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", и соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (подпункты "з", "и" пункта 4).
Таким образом, осуществление регулярных перевозок по утвержденным для данного перевозчика маршруту и расписанию (то есть прохождение установленной законом процедуры допуска к осуществлению регулярных перевозок), соблюдение утвержденного расписания и маршрута, следует отнести к лицензионным требованиям, которые лицензиат не вправе нарушать.
Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий и требований влечет наступление административной ответственности по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Требования Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 2, следует также отнести к лицензионным требованиям, поскольку данное положение утверждено в развитие статьи 20 Закона "О безопасности дорожного движения", соблюдение которой лицензиатом прямо предусмотрено в положении о лицензировании.
По смыслу статей 1.3, 1.3.1 КоАП РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность законом субъекта Российской Федерации лишь по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не урегулированным федеральным законом.
Таким образом, поскольку вопросы организации пассажирских перевозок на территории субъектов РФ являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и урегулированы федеральным законодательством, административная ответственность за нарушение предписаний в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания уже предусмотрена КоАП РФ. Установление административной ответственности в этом случае нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, порождая коллизии и несогласованность региональных и федеральных норм, снижает уровень правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Из пояснений представителя заявителя М. - К. и представленных в дело документов /т. 1 л.д. 85-86, 194, 195/ следует, что за аналогичные нарушения в сфере осуществления регулярных перевозок перевозчики привлекаются к административной ответственности в одних случаях по нормам Кодекса Костромской области об административных правонарушениях, а в других - по нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Федеральный законодатель, включив законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в систему правовых регуляторов по защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина, охране здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защите общественной нравственности, охране окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защите законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждения административных правонарушений (статьи 1.1, 1.2, 1.8 КоАП РФ), одновременно установил правовые гарантии лиц, привлекаемых к административной ответственности, сформулированные в принципах законодательства об административных правонарушениях и правилах назначения административного наказания.
Из системного анализа статей 1.3, 1.3.1, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 4.1-4.7 КоАП РФ следует, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на законном основании и в порядке, установленном законом; никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение; применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом, что бесспорно предполагает установление административной ответственности с соблюдением принципа разграничения предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Таким образом, Костромская областная Дума, предусмотрев в статьях 32 и 33 Закона Костромской области от 21.07.2008 № 352-4-ЗКО "Кодекс Костромской области об административных правонарушениях" административную ответственность за осуществление регулярных перевозок с нарушением расписания, за осуществление регулярных перевозок вне установленных маршрутов, а также за выполнение регулярных перевозок без договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок, заключенного с соответствующим организатором перевозок, превысила свои полномочия, предусмотренные действующим федеральным законодательством.
В этой связи данные статьи подлежат признанию недействующими с момента вступления в законную силу решения суда.
Так как оспариваемые нормы до вынесения судом решения применялись, то они не могут быть признаны недействующими с момента поступления в суд заявления, как просил представитель заявителя М. - К.
То обстоятельство, что Ш. в 2011-2012 гг. Административной комиссией г. Костромы к административной ответственности по статьям 32, 33 Кодекса Костромской области об административных правонарушениях не привлекался, не свидетельствует об отсутствии у него права на оспаривание указанных положений закона.
Руководствуясь ст. 194-198, 251-253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявления индивидуальных предпринимателей Ш. и М. удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу статьи 32 и 33 Закона Костромской области от 21.07.2008 № 352-4-ЗКО "Кодекс Костромской области об административных правонарушениях".
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в специализированном информационно-правовом бюллетене "СП - нормативные документы".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Костромской областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.


-----------------------------------------------------------------------------